Europäischer Emissionshandel:
Der Handel mit CO2 in Europa
Die Europäische Union nutzt seit dem Jahr 2005 das Emissionshandelssystem (EU-ETS) als Instrument der Klimaschutzpolitik. Seit 2012 ist auch der Luftverkehr einbezogen. Das bedeutet, dass jede Fluggesellschaft, die innerhalb Europas Flüge durchführt, für ihre CO2-Emissionen entsprechende CO2-Zertifikate kaufen muss, also für einen Teil ihrer CO2-Emissionen bezahlt.
Emissionshandel – kurz erklärt
In Europa wurde 2005 der Emissionshandel primär für Großemittenten wie Kraftwerke eingeführt. Für einen Teil der von einem Kraftwerk ausgestoßenen CO2-Emissionen müssen seitdem vom Kraftwerksbetreiber CO2-Zertifikate erworben werden. Diese werden zum Beispiel an der Börse gehandelt und werden von denjenigen verkauft, die genau diese CO2-Emissionsmengen eingespart haben. Dadurch entsteht ein Anreiz, die eigenen CO2– Emissionen zu senken.
Seit 2012 nimmt auch der Luftverkehr am Europäischen Emissionshandelssystem teil und zahlt somit für einen Teil seiner CO2-Emissionen. Der Preis pro Tonne CO2 variiert sehr stark: Nachdem der Preis lange Zeit deutlich unter 20 Euro blieb, hat er sich in den letzten Jahren auf einem deutlich höheren Niveau eingepegelt. Im Juni 2024 lag der Preis bei etwa 70 Euro.
Neben circa 10.000 energiewirtschaftlichen Anlagen werden auch fast 5.000 Luftverkehrsbetreiber aus mehr als 150 Ländern in den Emissionshandel einbezogen. Der Emissionshandel ist ein so genanntes Cap & Trade-System. Dabei wird eine Obergrenze (Cap) für die Menge von zulässigen Treibhausgasemissionen festgelegt, die alle emissionshandelspflichtigen Teilnehmer pro Handelsperiode ausstoßen dürfen. Die Teilnehmer bekommen die entsprechende Menge von Emissionsberechtigungen (European Union Allowance, EUA) entweder kostenlos zugeteilt oder sie ersteigern sie. Dabei entspricht eine EUA der Emission von einer Tonne CO2. Die Anzahl der kostenlosen Emissionsberechtigungen sinkt permanent. Ab 2026 wird es z.B. für den Luftverkehr keine kostenlosen Zertifikate mehr geben. Das bedeutet, das die am Emissionshandel beteiligten Unternehmen für ihre gesamten CO2-Emissionen Zertifikate käuflich erwerben müssen.
Die Emissionsberechtigungen können auf dem Markt frei gehandelt (Trade) werden. Das bedeutet, dass ein Unternehmen, das geringere Mengen an Schadstoffen ausstößt als zulässig, Emissionszertifikate an Unternehmen mit Anlagen, die mehr CO2 ausstoßen als zulässig, verkaufen kann. So werden die Unternehmen belohnt, die in neue effizientere und sparsamere Technologien investieren. Ein Unternehmen, das mehr CO2 ausstößt, als ihm zugeteilt wurde, wird dadurch animiert, in klimafreundliche Technologien und Verfahren zu investieren, damit es in Zukunft ebenfalls weniger Emissionszertifikate kaufen muss. Auch wenn der Preis eines einzelnen Zertifikats nicht hoch erscheint, so summieren sich die Kosten für Emissionszertifikate im Laufe des Jahres für viele Unternehmen auf mehrere hundert Millionen Euro.
Erklärfilm zum Emissionshandel
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Emissionshandel im Luftverkehr
Seit 2012 nimmt auch der Luftverkehr am Emissionshandelssystem der Europäischen Union (EU-ETS) teil. Zu Beginn wollte die EU alle Flüge, die in der EU starten und landen, in ihr System einbeziehen. Allerdings stieß dieses Vorgehen auf Widerstand von Drittstaaten. Diese sahen dadurch ihre staatliche Souveränität verletzt. Daraufhin reagierte die EU und beschränkte den Emissionshandel im Luftverkehr auf innereuropäische Flüge.
Seit dem Einbezug des Luftverkehrs in den europäischen Emissionshandel (EU-ETS) müssen Fluggesellschaften für einen Teil ihrer ausgestoßenen Emissionen CO2-Zertifikate kaufen. Aktuell steht Fluggesellschaften noch eine Freimenge an Emissionen zu. Diese Freimenge wird jährlich reduziert und fällt ab 2026 komplett weg. Für alle Emissionen, die darüber hinausgehen, müssen Zertifikate gekauft werden. Damit hat jede Fluggesellschaft einen zusätzlichen Anreiz, möglichst kraftstoffsparende Flugzeuge einzusetzen, da diese zugleich weniger CO2 ausstoßen. Dadurch müssen sie wiederum weniger Zertifikate kaufen.
CO2-neutrales Wachstum durch Emissionshandel
in Europa
„Stop-the-Clock“-Regelung
Bei Einführung des Emissionshandelssystems für den Luftverkehr in Europa hat sich gezeigt, dass viele Nicht-EU-Staaten die geplante Anwendung des EU-ETS außerhalb des Europäische Wirtschaftsraums ablehnen. Diese Länder kritisieren das europäische System, weil sie einen Eingriff in ihre eigene staatliche Souveränität sehen und weil die Regelungen auch Emissionen im internationalen Luftraum einbeziehen würden. Um eine Einigung für ein globales Klimaschutzinstrument auf internationaler Ebene nicht zu gefährden, setzte der europäische Gesetzgeber die weltweite Verpflichtung aus und beschränkte den Emissionshandel vorerst auf innereuropäische Flüge. Alle Flüge außerhalb Europas unterliegen darum bisher nicht dem EU-Emissionshandelssystem.
Verschärfung des Emissionshandels im Rahmen der Fit for 55-Gesetzgebung
Im Dezember 2022 beschloss die EU im Rahmen der Revision der Emissionshandelsrichtlinie eine umfassende Reform des ETS für den Luftverkehr. Demnach soll die kostenfreie Zuteilung von Emissionszertifikaten an Fluggesellschaften bis 2026 komplett auslaufen. Bereits in den Jahren 2024 und 2025 sollen die kostenfreien Zertifikate deutlich reduziert werden. Europäische Fluggesellschaften müssen dann also die kompletten CO2-Emissionen ihrer innereuropäischen Flüge im EU-ETS bezahlen. Der Anwendungsbereich bleibt zunächst auf innereuropäische Flüge beschränkt.
Vom europäischen Emissionshandel
zum weltweiten Klimaschutzinstrument CORSIA
Im Jahr 2020 begann die Einführungsphase des weltweiten Klimaschutzinstruments CORSIA. Das Offsetting-System CORSIA wurde von der UN-Luftfahrtorganisation ICAO als ein Baustein der weltweiten Klimaschutzstrategie der Luftfahrt beschlossen. CORSIA sorgt dafür, dass die wachstumsbedingten CO2-Emissionen der Luftfahrt kompensiert werden.
Da stellt sich die Frage: Was wird aus dem Europäischen Emissionshandelssystem für den Luftverkehr?
Die ICAO-Vollversammlung beschloss im Oktober 2013, ein globales marktbasiertes Instrument einzuführen, das ab 2020 weltweit ein CO2-neutrales Wachstum im internationalen Luftverkehr ermöglicht. Daraufhin verlängerte die EU die Begrenzung des EU-ETS für den Flugverkehr auf innereuropäische Flüge zunächst bis zum Jahr 2016 . Die Hoffnung der Europäer war, auf Ebene der UN- Luftfahrtorganisation ICAO ein globales Emissionshandelssystem nach Vorbild des EU-ETS einführen zu können. Da diese Position bei den ICAO-Mitgliedsstaaten jedoch nicht mehrheitsfähig war, einigte man sich im Herbst 2016 schließlich darauf, den Kompensationsmechanismus CORSIA als Klimaschutzinstrument ab 2020 weltweit einzuführen. Um das ambitionierte EU-ETS nicht aufzugeben, hat der EU-Gesetzgeber beschlossen, dass Flüge innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) weiterhin im Emissionshandelssystem EU-ETS abgerechnet werden müssen. Flüge aus der EU hinaus, werden dagegen über CORSIA kompensiert.
Allerdings ist eine weltweite Anwendung des EU-ETS noch nicht vom Tisch: Im Rahmen der Revision der Emissionshandelsrichtlinie wurde 2022 festgelegt, dass der EU-ETS nur vorerst auf innereuropäische Flüge beschränkt bleibt, bis ein Bericht über die Wirksamkeit von CORSIA vorliegt.
Für europäische Fluggesellschaften entsteht bereits jetzt ein Wettbewerbsnachteil daraus, dass sie am ambitionierten EU-ETS teilnehmen müssen, während ihre Wettbewerber aus Drittstaaten lediglich über CORSIA kompensieren. Da die CO2-Kosten im EU-ETS deutlich höher liegen als bei CORSIA, müssen europäische Fluggesellschaften für ihre Emissionen so deutlich mehr bezahlen als nicht-europäische Wettbewerber. Diese sparen Kosten und können Flüge entsprechend günstiger anbieten. Somit haben nicht-europäische Fluggesellschaften, die Passagiere für Langstreckenflüge über ihre heimischen Drehkreuze außerhalb der EU führen, wie z.B. Dubai oder Istanbul, einen Vorteil gegenüber europäischen Airlines.
Flugabdeckung im
Europäischen Emissionshandel (EU-ETS)
Ungleiche Abdeckung zwischen europäischen und ausländischen Fluggesellschaften
Nachdem die Wirksamkeit von CORSIA immer wieder angezweifelt wurde, arbeiteten die ICAO und ihre Mitgliedstaaten in den letzten Jahren daran, dass CORSIA effektiver und effizienter wird, sodass der internationale Luftverkehr nach der Corona-Pandemie CO2-neutral wachsen kann und der Klimaschutz aktiv vorangetrieben wird. Bislang setzen 126 Staaten CORSIA in der freiwilligen Phase um. Diese Staaten decken rund 77 Prozent der weltweiten Luftverkehrsleistung ab. Ab 2027 müssen dann weitere ICAO-Mitgliedsstaaten verpflichtend teilnehmen, womit mindestens 90 Prozent des internationalen Luftverkehrs abgedeckt werden.
Emissionshandel in Großbritannien und der Schweiz
Auch wenn sie keine EU-Mitglieder sind, gibt es enge Verflechtungen zwischen den EU-Staaten auf der einen, sowie Großbritannien und der Schweiz auf der anderen Seite. Auch teilen diese beiden Staaten die grundsätzlichen klimapolitischen Werte und Ziele mit der EU. Als unabhängige Staaten haben daher sowohl Großbritannien als auch die Schweiz jeweils eigene Emissionshandelssysteme eingeführt, die auch den Luftverkehr einbeziehen. Über internationale Abkommen ergänzen sich diese Systeme mit dem EU-ETS.
Besonders eng ist die Zusammenarbeit zwischen dem europäischen ETS und dem Schweizer Emissionshandelssystem CH-ETS. Dieses System trat im Jahr 2020 in Kraft und ist über ein Abkommen mit dem EU-ETS verknüpft. Das Abkommen legt fest, dass auf alle Flüge, die aus der EU in die Schweiz gehen, CO2-Zertifikate im EU-ETS nachgewiesen werden müssen, während in der Gegenrichtung (aus der Schweiz in die EU) der CH-ETS Anwendung findet. Dabei müssen sich Fluggesellschaften nur in einem der Systeme registrieren. Die Abrechnung der Emissionen im CH-ETS ist auch über ein europäisches Emissionshandelskonto und umgekehrt möglich – das spart Bürokratie.
Im Schweizer Emissionshandelssystem wurden die Emissionen des Jahres 2018 als Ausgangswert für die Obergrenze (Cap) festgelegt. Seit 2021 wird diese Obergrenze jährlich um 2,2 Prozent abgesenkt. Bislang werden noch 85 Prozent der Zertifikate innerhalb dieses Caps kostenfrei zugeteilt. Damit ist das Schweizer ETS bislang deutlich weniger ambitioniert als das EU-ETS.
Emissionshandel zwischen der EU, der Schweiz und Großbritannien
Auch in Großbritannien gibt es ein eigenes Emissionshandelssystem. Bis zum Brexit war das Land Teil des EU-ETS. Um Emissionen auch nach dem EU-Austritt weiter zu bepreisen, wurde mit dem Brexit ein eigenes Emissionshandelssystem, der UK-ETS, eingeführt. Auch wenn es, anders als bei der Schweiz, noch kein Abkommen zur Verknüpfung von EU-ETS und UK-ETS gibt, so wurden die Geltungsbereiche doch aufeinander abgestimmt: Der EU-ETS gilt weiterhin für alle Flüge aus der EU nach Großbritannien. In die Gegenrichtung und bei innerbritischen Flügen findet der UK-ETS Anwendung. Dadurch wurde nach dem Brexit ein direkter Übergang zwischen den Emissionshandelssystemen ermöglicht. Auch Ausnahmeregelungen im EU-ETS, beispielsweise für Flüge zu abgelegenen Inseln, wurden im UK-ETS übernommen.
Bislang wird den Fluggesellschaften auch im UK-ETS ein Teil der Zertifikate kostenfrei zugeteilt. Bei der Einführung des Systems konnten sich Airlines um einen Anteil an der kostenfreien Zuteilung bewerben. Als Reaktion auf die Entscheidung der EU, die kostenfreie Zuteilung von CO2-Zertifikaten für die Luftfahrt im EU-ETS zu beenden, hat auch die britische Regierung im Juli 2023 beschlossen, ab 2026 keine kostenfreien Zertifikate mehr an Flugzeugbetreiber auszugeben.
Nationale Emissionshandelssysteme weltweit
Wie bereits erläutert, ist das Instrument eines Emissionshandelssystems geeignet, Klimaschutzziele zu erreichen. Für den Luftverkehr hat sich die ICAO für ein anderes System, das Offsettingsystem CORSIA entschieden. Es gilt weltweit für alle internationalen Flüge. Während sich die ICAO um die CO2-Emissionen aus dem internationalen Luftverkehr kümmert, haben sich die Staaten weltweit im Rahmen des Pariser Klimaschutzabkommens dazu verpflichtet, ihre jeweiligen nationalen CO2-Emissionen zu reduzieren. Weltweit führen daher immer mehr Staaten Emissionshandelssysteme ein. Diese Staaten haben sich in der „International Carbon Action Partnership“ zusammengeschlossen. Im Zentrum der Arbeit der ICAP steht auch der Austausch von Wissen und Erfahrungen, um den Klimaschutz weltweit voranzutreiben. In Europa ist der Luftverkehr bereits in das Emissionshandelssystem mit einbezogen. Auch China plant diese Maßnahme für seine innerstaatlichen Flüge langfristig umzusetzen. Auf der Karte sind die weltweiten Aktivitäten zu Emissionshandelssystemen zu sehen.
